Ativismo judicial na defesa do meio ambiente: Estado Democrático de Direito da Constituição Federal de 1988

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Fernanda Leão de ALMEIDA¹

¹ Procuradora de Justiça do Ministério Público do Estado de São Paulo. Possui graduação em Direito pela Universidade de São Paulo. É Mestre lato sensu em Direitos Humanos pela Universidade de São Paulo e Doutora em Teoria Geral e Filosofia de Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo – fernanda.leao.almeida@gmail.com

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RESUMO

Sob o influxo do processo de reconhecimento universal dos direitos humanos, o valor da dignidade da pessoa humana representa o fundamento central do Estado Democrático de Direito Brasileiro da Constituição Federal de 1988, constituindo a fonte jurídica do vasto conjunto de direitos fundamentais dela constante, entre os quais, avulta o direito ao meio ambiente em prol atualmente da própria subsistência humana. A proteção dos direitos fundamentais é indissociável de um regime político democrático que não pode prescindir de um sistema eficaz de controle recíproco entre os órgãos estatais no comando do princípio fundamental projetado por Montesquieu com novos contornos à fórmula tríplice de distribuição das funções legislativa, executiva e judicial. É nesse contexto que se pretende realizar uma breve análise dos fundamentos do papel do Judiciário no controle das ações ou omissões dos outros órgãos à luz dos direitos fundamentais positivados no ordenamento constitucional com destaque à impostergável proteção do meio ambiente para presentes e futuras gerações.

Palavras-chave: Meio ambiente; direitos humanos; direitos fundamentais; controle recíproco entre os órgãos estatais; poder político; Judiciário; Estado Democrático de Direito; Constituição Federal de 1988.

ABSTRACT

Under the influence of the process of universal recognition of human rights, the value of the dignity of the human person represents the central foundation of the Brazilian Democratic State of Law of the Federal Constitution of 1988, constituting the legal source of the vast set of fundamental rights contained therein, among which the right to the environment stands out, currently in favor of human subsistence itself. The protection of fundamental rights is inseparable from a democratic political regime that cannot do without an effective system of reciprocal control between the state bodies in command of the fundamental principle projected by Montesquieu with new contours to the triple formula of distribution of legislative, executive and judicial functions. It is in this context that a brief analysis of the foundations of the role of the Judiciary in the control of the actions or omissions of the other bodies in the light of the fundamental rights enshrined in the constitutional order, with emphasis on the imperative protection of the environment for present and future generations, is intended to be carried out.

Keywords: Environment; human rights; fundamental rights; reciprocal control between state bodies; political power; Judiciary; Democratic State of Law; Federal Constitution of 1988.

Introdução

No atual cenário do constitucionalismo brasileiro, o Estado Democrático de Direito da República Federativa do Brasil funda-se no valor da dignidade da pessoa humana que, além de alicerçar os seus objetivos essenciais, constitui a fonte jurídica do extenso rol de direitos fundamentais da pessoa humana contemplados na Constituição Federal de 1988. Não há dúvida da iminência da atenção ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, cuja preservação impõe-se para as presentes e futuras gerações. A atual dimensão dos danos ambientais que assolam o país não há de ensejar conclusão diversa.

Nesse contexto, o constituinte de 1988 explicitou algumas garantias institucionais como formas de organização e de atuação do Estado, certamente destacando-se o princípio democrático do controle recíproco entre os órgãos que compõem a sua estrutura básica.

A concentração do poder político estatal nas mãos de um só órgão ou pessoa não condiz com processos decisórios tendentes à tutela dos direitos fundamentais, inclusive, é claro, o direito ambiental. É que a função de controle social do Estado acaba incorporando a noção de domínio, afastando-se da ideia de uma incumbência emergencial em benefício de toda sociedade, em consideração à vida de cada um de seus membros como partícipes de uma comunidade política. Há de sempre preponderar o princípio republicano que, em torno do bem comum, obriga o respeito incondicional à res publica por seus governantes. República e democracia andam juntas, com a atenção aos direitos humanos servindo de paradigma ao exercício da soberania popular. Impõe-se, portanto, um funcionamento eficaz dos instrumentos de controle do poder político no âmbito da estrutura organizacional do Estado Democrático de Direito da República Federativa do Brasil, o que depende da efetiva ação do Judiciário no controle da legalidade e da legitimidade das ações e omissões dos outros órgãos estatais, inclusive no que concerne à realização de políticas públicas voltadas à efetividade dos direitos fundamentais; e a proteção ambiental dispõe de prioridade absoluta e relevância no plano mundial.

Regime de Proteção Universal dos Direitos Humanos no Constitucionalismo Contemporâneo: a Defesal Ambiental na Constituição Federal do Brasil como Fator da Primazia dos Direitos Fundamentais

Ao longo de todo século XIX até meados do século XX, na medida em que os paradigmas do direito natural foram substituídos pelos dogmas do positivismo jurídico, os direitos humanos emergiram como uma concessão do Estado, única fonte do direito, surgindo apenas como um reflexo do próprio ordenamento jurídico.

No sistema positivista proposto por Kelsen, a tarefa de uma Constituição foi reduzida ao estabelecimento de normas procedimentais e de competência, versando somente sobre critérios formais a orientarem as atividades do Estado, notadamente no que concerne à produção legislativa. Não seriam admitidas ingerências do judiciário que escapassem ao âmbito do controle da estrita legalidade formal. E a apreciação de violações de tal natureza só poderia competir a um órgão superior instituído para o exercício da jurisdição concentrada¹.

Assim, a função do Estado de Direito alicerçou-se na manutenção da segurança jurídica, como a obediência a um conjunto de normas estabelecidas pelos órgãos estatais dentro da esfera de suas competências e de acordo com procedimentos previamente estatuídos para tanto. Desde que fossem expedidas pela autoridade competente, segundo o estabelecido no aparato orgânico constitucional, regras de qualquer conteúdo seriam válidas para imperar, impondo ao Estado o dever de exigir o seu cumprimento através do uso da força legítima². A disposição de garantias, vinculadas ao funcionamento de qualquer instituição pública ou privada, remanescia ao livre talante do Estado; e razões dele próprio, sobretudo se viessem justificadas em prol de sua unidade e identidade para a preservação da ordem pública, poderiam ensejar a supressão daquelas. Foram esquecidas as linhas mestras da autêntica tradição liberal, que sedimentaram a ideia de Estado de Direito em torno da luta contra o abuso do poder governamental, mediante a instituição de plataformas constitucionais de organização política.

Da irrupção do movimento nazista na Alemanha adveio o Estado totalitário que, em um panorama de plena hegemonia e centralização de poder político, provocou o extermínio de sessenta milhões de pessoas e o surgimento de quatro milhões de refugiados, ao final da Segunda Grande Guerra (1939-1945). Foi a realidade no mundo ocidental que, quando do término do conflito bélico, fez incorporar à consciência da humanidade a iminência de retomar o estabelecimento de um parâmetro ético universal de convivência entre os indivíduos, para inseri-lo tanto na esfera das organizações políticas dos Estados, como no âmbito de suas relações internacionais. A alusão é ao princípio da dignidade da pessoa humana já proclamado na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, sob a seguinte redação: “Todos os seres humanos nascem livres e iguais, em dignidade e direitos” ³. Afigura-se, assim, o vetor a ser responsável pela formação e funcionamento das instituições estatais; o móvel que há de todos conduzir para a realização dos direitos que dele defluem.

O princípio concebe o homem como espécie e cada homem em sua individualidade “propriamente insubstituível: não tem equivalente, não pode ser trocado por coisa alguma. Mais ainda: o homem é não só o único ser capaz de orientar suas ações em função de finalidades racionalmente percebidas e livremente desejadas, como é, sobretudo, o único ser cuja existência, em si mesma, constitui um valor absoluto, isto é, um fim em si e nunca um meio para a consecução de outros fins”⁴. Não há dúvida de que a proteção à dignidade da pessoa humana representa o fundamento axiológico da gama de princípios e direitos fundamentais, positivada nos grandes textos normativos, posteriores à 2ª Guerra Mundial. Daí o dever de que toda e qualquer organização política ou social tenha em conta cada um dos indivíduos que a integram. Nenhuma entidade supraindividual, como o Estado, pode dispor do princípio da inviolabilidade da pessoa humana. Não é aceitável, de modo algum, que “certos indivíduos sejam usados em benefício exclusivo de outros”⁵. Nesse passo, como desdobramentos da proteção à dignidade humana, os princípios centrais de cunho axiológico de todo sistema de direitos humanos são a liberdade, a igualdade e a solidariedade universal⁶.

Íntima se apresenta a relação entre as liberdades individuais e as liberdades públicas. É sempre tênue o exercício das liberdades privadas, sem a garantia do direito de participação na vida pública. Conforme ensinaram os antigos, a participação dos cidadãos nos assuntos de interesse comum é da essência de uma sociedade livre que, do mesmo modo, não pode prosperar em organizações políticas, em que não se assegura o exercício das liberdades individuais.

O reconhecimento da igualdade entre todos os indivíduos veda aos sistemas normativos contemplarem privilégios ou discriminações injustificadas a pessoas ou a grupos de pessoas. Mediante disposições genéricas e abstratas, a lei deve colher a todos igualmente. Mas, a questão também aponta para a necessidade de ações concretas dirigidas à eliminação dos quadros de marginalização de seres humanos, como forma de garantir que todos possam ser efetivamente amparados de idêntico modo pela lei.

No entanto, o princípio da solidariedade é a amálgama dos vetores da liberdade e igualdade, reunindo-os em torno do bem comum. Isso porque, “na perspectiva da igualdade e da liberdade, cada qual reivindica o que lhe é próprio. No plano da solidariedade, todos são convocados a defender o que lhes é comum; (...) cada qual zela pelo bem de todos e a sociedade pelo bem de cada um de seus membros”⁷.

Sob os presentes paradigmas deve ser considerado o processo de internacionalização dos direitos humanos, demarcando a visão contemporânea que passou a concebê-los como uma unidade “interdependente e indivisível, preponderando a ideia de expansão, cumulação e fortalecimento dos direitos humanos, todos essencialmente complementares e em constante dinâmica de interação”⁸.

Nesse passo, aos direitos civis e políticos, sedimentados com fulcro no jusnaturalismo dos séculos XVII e XVIII, foram acrescidos os direitos sociais, econômicos e culturais, como reação à legalidade formal que, na esteira da igualdade de todos perante a lei, a sociedade liberal atribuíra à humanidade. Os direitos sociais, econômicos e culturais (direito à assistência social, saúde, educação, trabalho, etc.) representam a consolidação de novas exigências que, ao contrário de imporem ao Estado uma abstenção, dele reclamam, por vezes, uma atuação positiva em prol do bem-estar da coletividade.

Na qualidade de fonte dos direitos humanos de toda natureza, o princípio de proteção à dignidade da pessoa humana vem servindo de respaldo a novas reivindicações jurídicas que “têm como titular não o indivíduo na sua singularidade, mas sim grupos humanos como a família, o povo, a nação, coletividades regionais ou étnicas e a própria humanidade”⁹. A tendência é subverter as ideias de soberania e de cidadania para dissociá-la do Estado, e, ao ensejo da solidariedade universal, centrá-la no gênero humano.

Em 2015, a Agenda 30 da ONU, com os seus 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável – ODS – acompanhados de suas metas¹⁰, desde logo, consagrou o ODS 1, para fins de erradicação da pobreza em todas as suas formas, em todos os lugares. O ODS 2 é o de acabar com a fome e alcançar a segurança alimentar, e a melhoria da nutrição, bem como promover a agricultura sustentável. E o ODS 3 é o de assegurar uma vida saudável e promover o bem-estar para todos, em todas as idades. O ODS 6 é a garantia de disponibilidade e manejo sustentável da água potável e saneamento a todos. O ODS 7 consiste na garantia de acesso à energia barata, confiável, sustentável e renovável para todos. O ODS 11 da Agenda 30, com suas metas, visa tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis. Avulta também o compromisso de assegurar padrões de produção e de consumo sustentáveis no ODS 12. Medidas de cunho emergencial devem ser adotadas para o combate da mudança climática e seus impactos – ODS 13. O ODS 14 contempla o objetivo de conservação e uso sustentável dos oceanos, dos mares e dos recursos marinhos para o desenvolvimento sustentável. O ODS 15 corresponde à proteção, recuperação e promoção do uso sustentável dos ecossistemas terrestres; gestão de forma sustentável das florestas; combater a desertificação, deter e reverter a degradação da Terra e deter a perda da biodiversidade.

Em 22 de julho de 2022, a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou a Resolução nº 76/300 versando sobre o direito humano de todos a um meio ambiente limpo, saudável e sustentável¹¹.

No entanto, não se pode olvidar que o sistema internacional de proteção aos direitos humanos é conduzido pelas relações entre os Estados. Os organismos supranacionais dependem das iniciativas dos Estados-membros para um profícuo funcionamento. E os direitos humanos declarados no plano das relações internacionais têm como destinatários os mesmos Estados, aos quais compete tutelá-los e sobre os quais recai a responsabilidade nos casos de violação. Assim, o longo caminho à transformação de todos os indivíduos em cidadãos do mundo, inevitavelmente, compreende a superação das dificuldades de, antes, torná-los autênticos cidadãos¹².

Após o longo período ditatorial brasileiro, a Constituição Federal de 1988¹³ respeitou a tendência do constitucionalismo contemporâneo, com a previsão de um extenso rol de princípios de justiça e de direitos fundamentais da pessoa humana. O ideal de proteção à dignidade da pessoa humana inseriu-se no centro de uma fundamentação material do Estado Social e Democrático de Direito da Constituição, cujos objetivos são os de construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização; reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade ou quaisquer outras formas de discriminação (art. 1º, III, e art. 3º, I a IV, da CF).

Foram estatuídos e pormenorizados os clássicos direitos à vida, liberdade, segurança e propriedade, bem como os direitos sociais, econômicos e culturais (art. 6º da CF), com a inclusão daqueles decorrentes de ulteriores reivindicações emergenciais do gênero humano, como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para as futuras gerações e à sadia qualidade de vida; e a política de desenvolvimento urbano executada pelo Município para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes (art. 225, caput, e art. 182, caput, da CF). Com efeito, o artigo 225, caput, da Constituição Federal, consagra “o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial para sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

A efetividade dos direitos humanos sociais, econômicos e culturais reconhecidos no plano internacional e constitucionalmente, entre eles o direito ambiental, aponta para a realização de políticas públicas estatais. Não se trata de um comportamento passível de análise isoladamente, mas de atividades resultantes de um conjunto de atores, atos e normas que as compõem. O direito dos indivíduos às correspondentes prestações é reflexo da realização de políticas públicas dos Estados realizadas para garanti-las.

A Redefinição do Estado de Direito na Constituição Federal do Brasil

Como se vê, a aceleração do processo de reconhecimento universal dos direitos humanos revivificou o tema dos direitos fundamentais, ou seja, dos “direitos humanos reconhecidos como tal pelas autoridades, às quais se atribui o poder político de editar normas, tanto no interior do Estado, quanto no plano internacional; os direitos humanos positivados nas Constituições, nas leis, nos tratados internacionais”¹⁴.

A introdução dos direitos fundamentais nos textos constitucionais produziu uma redefinição do papel do Estado de Direito. Vale dizer; é impossível subtrair à Constituição a função de estabelecer como, quando e por quem o poder deve ser exercido no seio das organizações políticas estatais. Mas, além disso, os documentos constitucionais passaram a gerar uma série de direitos e obrigações imediatamente exigíveis do Estado.

Sob o enfoque da supremacia dos princípios e direitos fundamentais, o constitucionalismo contemporâneo vem avançando para a realização de um amplo projeto político dirigido à transformação da sociedade. A ordem constitucional pretende, pois, instar a ação do Estado, pormenorizando os elementos das decisões políticas capazes de efetivar as metas estabelecidas aos programas governamentais

O princípio da supremacia da Constituição reclama de todas as ações dos órgãos estatais o fiel respeito ao comando constitucional, repudiando tanto as atuações positivas, como as omissões e ele contrárias. E, na matéria, é preciso sempre ter em mente que “uma Constituição tem como objetivo básico garantir a vigência e a eficácia dos direitos fundamentais da pessoa humana. A organização constitucional do Estado e dos Poderes não tem valor em si, mas só o tem na medida em que são preordenados para fazer valer aquele objetivo constitucional”¹⁵.

Munidos de forte carga axiológica, os princípios de justiça e o conjunto de direitos fundamentais da pessoa humana devem ser incorporados concretamente às ações do Estado. As cláusulas dispõem de força vinculante em relação à atuação dos seus agentes, com o aparato constitucional não mais se restringindo ao estabelecimento de simples molduras de relações entre órgãos públicos, para assumir a função de uma ordenação efetiva da realidade sociopolítica.

As atividades dos órgãos estatais estão vinculadas àqueles postulados fundamentais que representam uma pauta para a realidade, um programa de integração política e social gerado pelas experiências do passado, determinante para o presente e para as projeções futuras da sociedade, como contemplado constitucionalmente quanto ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado também para as futuras gerações (art. 225 da CF).

A obediência ao conjunto de direitos fundamentais da pessoa humana deve ser o principal alvo de atenção dos órgãos estatais, como direta conseqüência do Estado Constitucional de Direito, levando a atuação do judiciário a se estender sobre toda a produção legislativa que passou a representar o marco dos direitos fundamentais. Os juízes acabaram, assim, assumindo a responsabilidade de considerá-los necessariamente em suas decisões, como irradiações valorativas obrigatórias sobre todo o ordenamento jurídico¹⁶.

É nesse contexto que os princípios de organização do Estado e os direitos fundamentais se convertem num todo indivisível, condicionando-se mutuamente, sempre à mercê da unidade do conjunto no qual se inserem em permanente conexão¹⁷. Mas, ao lado do princípio da unidade, a efetividade também constitui um postulado de interpretação constitucional aplicável às normas de princípios organizacionais e de direitos fundamentais que compõem a estrutura básica do Estado Constitucional de Direito. Os critérios de interpretação constitucional devem sempre “maximizar” a eficácia daqueles preceitos, em atenção ao seu conteúdo e à importância que dispõem para a determinação da atividade estatal, sempre sem perder de vista a realidade política subjacente¹⁸. A inserção de exigências éticas no diploma constitucional reclama dos agentes estatais uma análise de que defluam os conceitos mais relevantes. No curso da hermenêutica, não há como afastar o âmbito valorativo para a identificação das reais exigências que sustentam os direitos fundamentais de proteção à dignidade da pessoa humana.

Sobressai a obrigatoriedade de opção pelo intérprete da solução que proteja da melhor maneira possível os direitos fundamentais, implicando sempre “conceber o processo hermenêutico constitucional como uma tarefa tendente a maximizar e otimizar a força expansiva e a eficácia dos direitos fundamentais em seu conjunto”¹⁹. É o que impõe o reconhecimento do potencial de eficácia diferenciado atribuído pelo constituinte de 1988 às normas de direitos fundamentais, no claro intuito de revigorá-las (art. 5º, § 1º, da CF).

Nessa mesma linha, repousa o conteúdo materialmente aberto atribuído pela Constituição de 1988 aos direitos fundamentais, estabelecendo a necessidade do reconhecimento de direitos nela contidos implicitamente, em decorrência do regime e dos princípios por ela adotados, bem como dos tratados internacionais em que o Brasil seja parte (art. 5º, § 2º, da CF).

Também se extrai a extensão da rigidez formal de proteção conferida pelo constituinte ao sistema de direitos fundamentais, para fins do mais elevado grau máximo de intangibilidade (art. 60, § 4º, IV, da CF). É preciso frisar a inexistência de qualquer distinção hierárquica entre as modalidades de direitos fundamentais, eis que todos representam desdobramentos dos fins do Estado brasileiro (art. 3º, I a IV, da CF). E é a dignidade da pessoa humana o mais alto valor incorporado à Constituição (art. 1º, III, da CF) e, assim, consolidado como a fórmula universal do novo Estado de Direito (art. 1º, III, da CF). São fins humanos que se sobrepõem a particularidades e tendem à universalidade. Mas, para que as sociedades incorporem a consciência moral necessária à realização desses ideais, é necessário que cada Estado priorize a convocação de seus membros para uma vida moral cada vez mais elevada, de modo que os seus deveres cívicos coincidam com os deveres gerais da humanidade²⁰. E a proteção ambiental consiste em prioritário dever da humanidade, cuja subsistência planetária dela depende progressivamente, cada vez mais, em acelerado processo de difícil reversão.

Cícero definiu a república como a coisa do povo, “considerando tal, não todos os homens de qualquer modo congregados, mas a reunião que tem seu fundamento no consentimento jurídico e na utilidade comum. Pois bem: a primeira causa dessa agregação de uns homens aos outros é (...) um certo instinto de sociabilidade em todos inato; a espécie humana não nasceu para o isolamento (...), mas com uma disposição que, mesmo na abundância de todos os bens, a leva a procurar o apoio comum”²¹. Em uma república, a virtude, que mantém os vínculos sociais entre os homens, consiste “em evitar que um indivíduo cause dano a outro (...) e, seguidamente, em garantir que se utilize os bens comuns em proveito da comunidade (...)”²². A constante degradação ambiental no Brasil não encontra obviamente a menor ressonância no espírito republicano a que alude o texto constitucional.

Sob a perspectiva de uma República democrática, tal como a Constituição de 1988 estabeleceu para o Brasil, cabe frisar o nexo incindível entre um sistema democrático de governo e o respeito aos direitos humanos. Não há falar em democracia sem o respeito aos direitos humanos, cuja realização, em contrapartida, só é possível em um sistema político democrático. Trata-se, ademais, de uma condição indispensável ao controle e à participação dos cidadãos nos processos de decisões políticas, de maneira que seus resultados correspondam, prioritariamente, às reais necessidades da sociedade, sempre em mira do pressuposto republicano de defesa do bem comum²³. E cumpre frisar que a proteção ambiental em face dos desastres que assolam o país é, na atualidade, prioridade máxima para a eclosão de decisões políticas tendentes a garanti-la à luz do bem comum.

Segundo os cânones da liberdade dos antigos, o direito à autodeterminação coletiva pressupõe que os membros de uma comunidade política possam considerar como suas as medidas que dela sobrevenham, ainda que não tenha havido uma participação ou interferência direta nos correspondentes processos decisórios. A condição de sujeitos morais de uma coletividade implica a existência de um interesse direto nas mesmas decisões. Os indivíduos devem, portanto, ter a oportunidade de alterá-las, impondo-se a existência de vias de controle pelo povo da ação dos governantes; é o “povo que governa os governantes”²⁴.

Em muitas circunstâncias, os indivíduos podem assumir a condição de sujeitos morais de uma comunidade política, quando as decisões de interesse coletivo são afastadas da arena da balança da política partidária, e transferidas a órgãos estatais cuja estrutura e funcionamento estejam imunes a tais pressões e radicados com maior isenção nas necessidades e nos interesses da coletividade²⁵.

Assim é que um judiciário independente, com o regime de seleção de seus componentes orientado pela garantia de acesso aos cargos públicos em igualdade de condições, faz parte de um regime democrático de governo capaz de assegurar a preservação do sistema de checks and balances, considerando o necessário e profícuo controle das decisões emanadas dos demais órgãos estatais. A natureza da função judicial é diversa das que caracterizam os outros poderes tradicionais do Estado, não interferindo, de modo algum, no raio da autonomia necessária ao respectivo desenvolvimento por seus órgãos. O juiz só se manifesta se é devidamente provocado no âmbito do devido processo legal, sob o manto do contraditório e da ampla defesa. São princípios que também garantem a legitimidade democrática do exercício da função jurisdicional, conjugados à ampliação do acesso à justiça derivada da implantação de novos institutos voltados à garantia do rol de direitos fundamentais estatuído nas atuais Constituições. Com a nota da efetividade das decisões judiciais, a Constituição Federal consagrou os princípios do devido processo legal e o da inafastabilidade do controle jurisdicional (art. 5º, XXXV, LIV e LV, da CF).

Anote-se que o desenvolvimento de novos centros de poder político, com o fortalecimento de instrumentos que ampliem o acesso à justiça, estreitando os canais de comunicação entre o judiciário e a sociedade civil, sempre será um elemento de vital importância para a legitimidade do processo político no âmbito de um Estado Democrático de Direito. Com isso, aumentam as perspectivas de uma efetiva participação da sociedade nas decisões estatais judiciais envolvendo assuntos de interesse comum ou de interesses dos grupos marginalizados de pessoas, sem elos de representatividade junto aos órgãos governamentais. Assim ocorre, por exemplo, nas demandas judiciais intentadas por organizações da sociedade civil, Ministério Público ou Defensoria Pública brasileiros visando à implementação de medidas voltadas à proteção ambiental.

Como se vê, é de crucial importância o constante fortalecimento de todas as instituições, instrumentos e processos democráticos no interior dos Estados, eis ser a democracia o único sistema político cujo bom funcionamento depende, além do comportamento dos governantes, da atitude e da conduta dos governados. Somente dos Estados democráticos poderão advir medidas eficazes para a plena realização dos direitos humanos, incluindo a atenção impostergável à defesa do meio ambiente.

A democracia é um sistema aberto, sempre incompleto, que corresponde a um devir constante. Como foi revelado, pressupõe a implantação de canais permanentes de comunicação entre governantes e governados, reverenciando ainda a existência de instrumentos que garantam a participação de vários órgãos estatais nos processos decisórios versando sobre matérias de interesse geral da coletividade.

A ênfase é na impossibilidade de se abrir mão de uma estrutura e funcionamento orgânicos compatíveis com a efetividade dos direitos fundamentais, constituindo o princípio da representação popular somente um dos núcleos essenciais de um regime democrático de governo. Mas, o atual Estado Democrático de Direito reclama a existência de outros na esfera de um sistema eficiente de controle recíproco entre os órgãos estatais que tenha por diretriz a realização integral da dignidade humana e dos objetivos constitucionais brasileiros como os principais elementos de sua agenda política.

Estado Democrático de Direito da Constituição Federal do Brasil: o Princípio do Controle Recíproco entre os Órgãos Estatais

O elemento essencial do princípio de separação dos poderes (art. 2º da CF) é justamente um funcionamento em concerto, por meio de uma colaboração recíproca entre os órgãos estatais. De uma concepção dinâmica e flexível de tal postulado, resulta um sistema de organização política de equilíbrio e interrelação entre as forças que o compõem, produzindo uma vida permanente e contínua para a ação governamental.

Sob a ótica do liberalismo clássico, as garantias institucionais surgiram como instrumentos relacionados à defesa dos direitos fundamentais dos indivíduos contra o abuso do poder governamental. A necessidade da preservação de uma esfera da liberdade individual contra ingerências do Estado alçou à condição de garantias alguns institutos jurídicos para a realização de tal finalidade. Encontraram, então, presença nas Constituições modernas, de um lado, as declarações de direitos do homem concebido isoladamente; e, de outro, preceitos de organização, com as atividades estatais distribuídas entre ramos diversos. Nessa linha, sucederam-se alguns desdobramentos, como o princípio da reserva legal para restrições pelo Estado aos direitos fundamentais, a necessidade de fixação legal das competências para o exercício de funções públicas, de sorte a possibilitar uma atuação previamente calculável; e um judiciário independente, tanto para a apreciação dos conflitos criminais e de direito privado, como para o controle da legalidade dos atos da administração pública.

A garantia institucional que há muito prepondera é, sem nenhuma dúvida, o princípio do controle recíproco entre os órgãos estatais, que foi projetado por Montesquieu para limitar o exercício do poder político, de modo a assegurar a preservação da liberdade humana²⁶. Para tanto, o poder/dever estatal deve restar distribuído em órgãos cuja ação de cada qual condiciona-se pela ordem constitucional. A organização jurídico-estatal com divisão de poderes “cria os pressupostos para que o poder estatal possa ter obrigações jurídicas perante os cidadãos”²⁷. A democracia tem como pressuposto o reconhecimento e a proteção dos direitos humanos, o que implica a distribuição do poder político do Estado, de modo a vinculá-lo juridicamente a este objetivo fundamental e, via de consequência, coibir os eventuais ilegalidades, abusos ou inoperâncias em seu exercício²⁸.

O princípio do controle recíproco entre os órgãos estatais incide sobre todo aparato institucional do Estado que se ampara nos valores que dão sentido à sua existência e determinam o seu telos²⁹. Não pode haver dúvidas sobre a incompatibilidade entre os aspectos que informam o Estado Democrático de Direito e um sistema de exercício do poder político caracterizado por sua concentração em um só órgão ou pessoa.

Para Karl Loewenstein, o Estado é concebido como a forma preponderante de organização coletiva, na qual o exercício do poder político aparece como o efetivo controle efetuado por autoridades encarregadas de desempenhar determinadas funções no interesse da sociedade³⁰. O Estado Democrático de Direito exige limites constitucionais ao poder político, cujo exercício deve ocorrer em consonância com as restrições impostas. É nesse sentido que um dos aspectos centrais do Estado Democrático de Direito constitui o exercício despersonalizado do poder político, com a despersonalização significando o seu aparecimento na forma de instituição, isto é, fundado em um cargo ou em uma instituição estatal, independentemente das pessoas que os componham³¹.

Loewenstein substituiu a clássica divisão tríplice dos poderes do Estado por outras três esferas concernentes à dinâmica do exercício do poder político. A primeira delas consiste na determinação das decisões políticas fundamentais, representando as deliberações a respeito dos fatores decisivos e determinantes para a vida de uma comunidade política³². Os órgãos do

executivo e do legislativo normalmente participam do estabelecimento das decisões políticas fundamentais, cujo processo, no âmbito do Estado Democrático de Direito, também não dispensa a participação dos eleitores.

O segundo aspecto da tripartição proposta por Loewenstein é o da execução das decisões políticas fundamentais, podendo alcançar muitas áreas das atividades do Estado, não obstante frequentemente corresponda à execução da legislação. As leis representam o primordial instrumento para a execução de decisões políticas; e a administração constitui o meio de execução que costuma se manifestar com bastante expressão no cotidiano da vida pública. A sociedade estatal do século XX caracterizou-se pela transformação do “Estado legislativo” no “Estado administrativo”, com crescentes intervenções o executivo para regular as relações sociais. Todavia, a função de execução das decisões políticas fundamentais também abrange a atuação judicial na solução dos conflitos de interesses. Assim, como atributo essencial do Estado Democrático de Direito, a função de execução das decisões políticas fundamentais também deve contar com a participação de mais de um órgão estatal³³.

À evidência, não há como afastar de tal contexto o exercício de funções levadas a efeito à consecução dos bens e valores que informam o princípio da dignidade da pessoa humana. Por estarem atreladas à consecução da decisão política fundamental de formação da sociedade, funções que tais devem estar distribuídas a órgãos diferentes no plano de uma organização política. É o que caracteriza o terceiro aspecto do desenvolvimento da atuação de controle social do Estado, segundo a doutrina de Loewenstein³⁴. A vertente diz respeito à existência de um sistema de controle político, mediante a eficácia do princípio fundamental do controle recíproco entre os órgãos estatais imperando na conformação e no funcionamento das instituições de um Estado Democrático de Direito. Um regime de controle político impõe, portanto, a determinação e a execução das decisões políticas fundamentais, como resultados de processos que contem com a participação de mais de um órgão do Estado. O entendimento é o de que o “ato político só será eficaz quando diversos detentores do poder estatal participam e cooperam em sua realização”³⁵.

Outro traço que se colhe do mesmo princípio é a necessidade do exercício autônomo e independente, por determinados órgãos estatais, de funções de controle sobre a atuação de outros órgãos. O presente aspecto também engloba hipóteses relativas à apuração de responsabilidades, quando um órgão deve prestar contas a outro sobre o fiel cumprimento da função que lhe foi atribuída³⁶.

Assim, reclamando uma apreensão material à luz da forma de governo, o princípio democrático do controle recíproco entre os órgãos estatais pressupõe a realização apropriada das funções do Estado, “dos órgãos aos quais é confiado o exercício destas funções, assim como das forças reais que se personificam nesses órgãos”³⁷. É inafastável que a estrutura básica de cada órgão esteja vinculada à função que lhe foi destinada; um órgão não deve desenvolver atividades estranhas à sua configuração central, o que “exclui a participação dos membros de um deles nas funções de outro (...), quando tais atividades não forem compatíveis entre si”. O objetivo é tornar eficazes os mecanismos de controle em suas relações recíprocas³⁸. A hipótese envolve um sistema de incompatibilidades, ainda que não haja vedações legais expressas. É que, independentemente da existência de qualquer regulamentação específica, princípios orgânicos de natureza fundamental são de imediata aplicação por todos os poderes públicos e, à evidência, pelos órgãos aos quais se dirigem, dotando-se de plena eficácia para reger a sua formação e o seu funcionamento³⁹. As bases organizacionais do Estado Democrático de Direito são totalmente vinculantes, tanto no que concerne à formação de seus órgãos, como em relação ao funcionamento de cada qual.

A preocupação da doutrina constitucional consolidada a partir dos movimentos revolucionários do século XVIII foi a de identificar um modelo mais adequado de Constituição. Desde o século XX, a expectativa gira em torno da efetividade do sistema constitucional. Se as questões de outrora versavam a respeito da organização do poder político do Estado, as de hoje centram-se em tornar eficazes os meios de limitar e o seu exercício⁴⁰. Os avanços na contenção das violações dos direitos humanos positivados nos ordenamentos constitucionais dos Estados dependem, em larga medida, da efetividade dos sistemas de controle do exercício do poder político neles contemplados. Considerando a proteção dos direitos humanos indissociável de um regime político democrático, não há como afastar a necessidade do real funcionamento de um sistema de controle recíproco entre os órgãos estatais. Para a consolidação da democracia, é preciso reconhecer o relevo de uma Constituição normativa, cuja rigidez e eficácia permitam um elevado grau de certeza na atuação dos órgãos estatais, principalmente no que diz respeito aos modos de tutela dos direitos fundamentais. Daí decorre a importância dos instrumentos de controle do exercício do poder político do Estado; sem mecanismos de controle, é impossível a efetividade do sistema constitucional de proteção dos direitos humanos e, por conseguinte, da própria democracia. Os primados da supremacia e da efetividade da Constituição caem por terra sem o funcionamento de instituições capazes de realizar os valores políticos democráticos que orientam a força normativa do ordenamento constitucional⁴¹. E não se vislumbra razão alguma para afastar tal incumbência do Poder Judiciário.

Um sistema de controle político reveste-se de inegável natureza procedimental. Porém, como elemento essencial à proteção do conjunto de direitos fundamentais da pessoa humana, não é possível refugir ao caráter substantivo. O conteúdo material da Constituição ultrapassa a mera regulamentação formal das relações entre os órgãos responsáveis pelo exercício do poder político, com vistas à inclusão no universo jurídico de fatores políticos e sociais que envolvem o conteúdo do ordenamento constitucional, conferindo sentido às suas prescrições⁴².

O alcance do princípio do controle recíproco entre os órgãos estatais (art. 2º da CF) dota-se, na atualidade, de uma flexibilidade bem acentuada, perpassando todo o ordenamento constitucional; a divisão de órgãos e funções; as formas de cooperação que os une em torno de fins comuns; e os limites para mantê-los em equilíbrio. A aferição da esfera de abrangência do vetor fundamental está condicionada à forma de governo do Estado, de maneira a se identificar o centro mais vulnerável de concentração do poder político para a implantação de um aparato organizacional tendente a obstá-la. É preciso produzir “efeitos concretos na realidade da vida estatal constitucionalmente ordenada”⁴³, mediante o estabelecimento de responsabilidades aos agentes públicos e políticos, além da estabilidade gerada pelo funcionamento de órgãos revestidos de estruturas e formas de funcionamento diversas. Afigura-se, pois, o principal fundamento orgânico do Estado Democrático de Direito, como parte integrante de todo e qualquer sistema democrático de governo e, por conseguinte, matriz indispensável para a plena realização dos direitos fundamentais da pessoa humana.

Dessa forma, o grau de incidência do princípio do controle recíproco entre os órgãos estatais depende da aferição da natureza, dimensão e finalidades das funções dos entes públicos, para a avaliação do real papel de cada um na esfera da organização política dos Estados. Porém, em sendo estabelecida a ordenação constitucional, é imperiosa a sua afirmação concreta, sobretudo se tal ordenação reflete um projeto institucional destinado à proteção dos direitos fundamentais da pessoa humana e, assim, satisfazer a exigência primordial de uma república democrática. Daí o relevo do funcionamento de um Judiciário atuante e independente apto ao controle da atuação do Legislativo e do Executivo do Estado concernente às medidas pertinentes à proteção do meio ambiente, além da repressão aos ilícitos advindos na matéria.

Considerações Finais

Os direitos fundamentais sociais, econômicos e culturais, acrescidos dos que vêm absorvendo interesses prioritários de toda a humanidade, como ocorre com a proteção ambiental, não se esteiam em uma noção abstrata de proteção da dignidade humana. Geradas por um acelerado processo de desenvolvimento tecnológico, as progressivas exigências de transformação social a cargo do Estado devem contar com a efetiva participação, em grau de equilíbrio e harmonia, dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Para efeito de proteção dos direitos fundamentais, sobretudo da defesa do meio ambiente para as futuras gerações, a atuação do Estado deve legitimar-se pela realização de programas de ação de grande amplitude, o que só é possível com a ação interrelacionadas daqueles órgãos estruturais.

Com efeito, a organização constitucional do Estado Democrático de Direito da Constituição Federal de 1988 deve ter condições de levar a cabo os objetivos primaciais da República Federativa do Brasil, cujo fundamento central reside no princípio de proteção da dignidade da pessoa humana, em consideração aos direitos fundamentais que dele decorrem. E é de fundamental relevo o controle pelo Judiciário acerca da produção de decisões políticas inseridas em tal contexto.

Mediante a aplicação do princípio democrático do controle recíproco entre os órgãos estatais, advém a distribuição de funções políticos, de modo a se verificar o equilíbrio ideal entre o poder ativo e o poder impediente em um sistema de controle do poder político pautado pela diretriz da efetividade do conjunto de direitos e garantias fundamentais, com realce ao caráter emergencial de amplas e eficazes medidas de proteção ambiental no Brasil. E, à luz do teor da Constituição Federal de 1988, compete ao Poder Judiciário a prioritária atenção ao presente escopo.

O chamado ativismo judicial no controle das políticas públicas decorre da eficácia da norma do artigo 2º da Constituição Federal, bem como de omissões inconstitucionais específicas do Executivo e/ou do Legislativo na adoção das medidas necessárias à proteção ambiental à luz de determinados fatos comprovadamente verificados. Não se trata de interferir na esfera da autonomia da atuação dos demais órgãos; ao revés, cuida-se dever constitucional atribuído ao Judiciário no comando do Estado Democrático e Social de Direito do Brasil.

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1. Cf. PIETRO SANCHÍS, Luis. Neoconstitucionalismo y poderacíon judicial, in CARBONELL, Miguel (Ed.). Neoconstitucionalismo(s), 2ed. Madrid: Trotta, 2005, pp. 127-129.

2. Cf. Fábio Konder Comparato atribuiu ao positivismo jurídico a “incapacidade (ou formal recusa) em encontrar um fundamento ou razão justificativa para o Direito, sem cair em mera tautologia. O fundamento ou princípio de algo existe sempre fora dele, como sua causa transcendente, não podendo, pois nunca, sob o aspecto lógico e ontológico, ser confundido com um de seus elementos componentes” (COMPARATO, Fábio Konder. Fundamento dos direitos humanos, Revista Consulex, ano IV, n. 48, dez/2000, p. 54).

3. Cf. ONU - Organização das Nações Unidas. Assembleia Geral. Declaração Universal de Direitos Humanos. Paris, 10 dez 1948.

4. COMPARATO, Fábio Konder. Fundamento dos direitos humanos, Revista Consulex, ob. cit., p. 60.

5. SANTIAGO NINO, Carlos. Las concepciones fundamentales del liberalismo, in Derecho, moral y política II: fundamentos del liberalismo político, derechos humanos y democracia deliberativa, Buenos Aires: Gedisa, 2007, p. 21.

6. COMPARATO, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, pp. 62 e ss.

7. COMPARATO, Fábio Konder. Ética: direito, moral e religião no mundo moderno. São Paulo: Companhia das Letras, 2006, p. 577.

8. PIOVESAN, Flávia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional, São Paulo: 5. ed. São Paulo: Max Limonad, 20002, pp. 149-150.

9. LAFER, Celso. A reconstrução dos direitos humanos – um diálogo com o pensamento de Hannah Arendt. São Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 131.

10. ONU - Organização das Nações Unidas. Agenda 30 para o Desenvolvimento Sustentável. Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Assembleia Geral. Nova York, set. 2015.

11. ONU - Organização das Nações Unidas. Resolução A/RES/76/300.

    PEREZ LUÑO, Antonio Enrique. Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución. 6ª ed. Madrid: Tecnos, 1999.

12. Cf. MURA, Virgilio. Diritti dell’uomo e diritti del citadino, in TARANTINO, Antonio (a cura di). Filosofia e Politica dei diritti umani nel terzo millennio: atti del V Congresso dei Filosofi Politici Italiani, Lecce, 13-14-15, apr. 2000. Milano: Giuffrè, 2003, pp. 41-43.

13. BRASIL. Constituição 1988. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal 2016, 496 p.

14. COMPARTO, Fábio KondeR. A afirmação histórica..., op. cit., p. 56.

15. SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 538

16. Cf. ALEXY, Robert. Los derechos fundamentales en el Estado Constitucional Democrático. In: CARBONELL, Miguel (Ed.). Neoconstitucionalismo(s). 2. ed. Madrid: Trotta, 2005, p. 34.

17. Cf. PEREZ LUÑO, Antonio Enrique. Derechos Humanos, Estado de Derecho y..., op. cit., p. 276; STERN, Klaus. Derecho del Estado e de la Republica Federal Alemana. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1987, pp. 237-238 e 291-293.

18. Cf. PEREZ LUNO, Antonio Enrique. Derechos Humanos, Estado de Derecho y..., op. cit., p. 278.

19. PEREZ LUÑO, Antonio Enrique. Derechos Humanos, Estado de Derecho y..., op. cit., pp. 315-316.

20. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito constitucional. 11 ed. São Paulo: Malheiros. 2001, p. 104.

21. CÍCERO, Marco Tulio. Da República, Livro Primeiro, XXV, Bauru-SP: Edipro, 1995, p. 27.

22. CÍCERO, Marco Túlio. Dos Deveres (De Officiius). Lisboa: Edições 70 LDA, 2000, p. 22.

23. Cf. MURA, Virgilio. Diritti dell’uomo e diritti del citadino, in TARANTINO, Antonio (a cura di). Filosofia e Política dei diritti umanio nel terzo millennio: atti del V Congresso dei Filosofi Politici Italiani, Lecce, 13-15, apr. 2000. Milano: Giuffré, 2003, pp. 37-38.

24. DWORKIN, Ronald. Freedom’s law. Cambridge: Harvard University Press, 1997, pp. 28-29.

25. Cf. DWORKIN, Ronald. Freedom’s.., ob. cit., pp. 30 e s.

26. Cf. MONTESQUIEU, Charles. De L’espirit des lois. Paris: Gallimard, 2003. T. 1 e 2.

27. KRIEL, Martin. Introdução à teoria do Estado: os fundamentos históricos da legitimidade do Estado constitucional democrático. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2009, p. 295.

28. Cf. Idem, p. 364.

29. Cf. LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la Constitución. 2ª ed. Barcelona: Ariel, 1976, pp. 30-31.

30. Op. cit., pp. 26 e ss.

31. Idem, p. 234.

32. Cf. LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la Constitución..., op. cit., p. 64.

33. Cf. LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la Constitución.…, ob. cit., p. 66-68.

34. Cf. Teoria de la Constitución..., ob. cit., p. 68-72.

35. Idem, p. 70.

36. Karl Loewenstein apontou como detentores do poder político, além das autoridades do aparato oficial do Estado, os próprios destinatários do exercício do poder político, participando por meio do sistema de representação democrática ou de mecanismos da democracia participativa das atividades dos órgãos estatais (cf. Teoria de la Constitutión, op. cit., p. 36).

37. Idem, p. 369.

38. Idem, ibidem, p. 373.

39. Cf. GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo. La Constitución como norma y el Tribunal constitucional, 4 ed. Madrid: Civitas, 2006, pp. 86-87.

40. Cf. VALADÉS, Diogo. Constitución y control político. In: CARBONEL, Miguel (Comp.). Teoría de la Constitución: ensayos escogidos. 4d. México: Editorial Porrúa y Universidad Autónoma de Mexico, 2008, pp. 346 e ss.

41. Idem, p. 353.

42. Idem, ibidem, pp. 356-358.

43. HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha. 20 ed. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1998, p. 377.